1. 주민자치 활성화의 의미
주제발표자도 언급하고 있지만 전문연구자가 아닌 시민운동을 하는 사람의 입장에서 봤을 때 주민자치와 지역시민사회활성화를 구분지어 생각해본 적이 없다. 다만 그동안의 한국시민운동이 국가적인 어젠다를 중심으로 권력에 대한 비판 감시운동이나 정책대안의 관철을 주요한 활동내용으로 해왔기에 일반적으로 NGO, 또는 시민운동이 주는 이미지가 주민자치나 지역시민사회의 활성화에 피부적으로 와 닿지 않는 측면이 있다. 이점을 감안할 때 기존의 시민단체운동의 역할과 다소 구분되는 차원에서 주민자치운동 활성화의 의미를 강조할 필요가 있다. 또 다른 측면에서 본다면 우리나라의 지방자치제도가 부활하고 시행된 지가 벌써 10여년이 넘었지만 일반인들의 인식이나 국가정책 차원에서도 “지방자치”하면 단체장이나 지방의원을 주민 손으로 뽑는 대의 민주주의의 확대 이외에 크게 진전된 인식과 내용을 갖고 있지 못한 것이 현실이다. 때문에 지역분권화의 본격적 추진과 맞물려 제대로 된 지방자치가 정착되기 위해서는 지역사회 운영에의 직접적인 주민참여와 공공영역에 대한 시민들의 책임의식을 강조하는 주민자치운동이 활성화되어야만 한다.
그런데 현재 마련된 지방분권 로드맵에서도 드러나고 있듯이 “주민자치”의 강화를 주민발안제, 주민투표제, 주민소환제 등 주민참정제도의 확충 정도로 생각하는 한계가 여전히 지배적인 경향이 아닌가 생각된다. 물론 주민들이 직접 지방정치에 참여할 수 있는 제도적 장치를 도입하는 것은 바람직한 일이기는 하나 보다 시급하고 중요한 일은 시민들의 생활세계와 밀접한 여러 분야에서 일상적으로 주민들이 자주적으로 결정하고 실행에 참여하며 결과에 책임질 수 있는 자치문화를 조성하고 이를 전개해 갈 수 있는 지역시민사회의 의식과 역량을 강화시키는 것이라고 생각한다.
주제발표자가 관심을 갖고 소개하고 제안하고 있는 마을만들기운동의 사례 및 지원정책 들이 위와 같은 방향의 대표적인 프로그램이라고 생각한다. 마을만들기는 단순한 생활환경의 개선운동이 아니라 나아가 공동체만들기운동이고 사람만들기운동이다. 지방행정의 발전방향이라는 측면에서 볼 때도 민관파트너십 강화를 통한 로컬 가버넌스 형성의 기반을 조성하는 커뮤니티행정의 일반적 모델로 적극 도입할 필요가 있다고 생각한다. 마을만들기는 일본에서 뿐만 아니라 우리나라에서도 지역행정에 반영되기 시작하고 있는데 최근 광주 북구에서 “마을만들기 지원조례”를 제정하고 적극적 시책으로 전개하고 있는 것을 주목해 볼 필요가 있다. 또 마을만들기가 심화, 발전된 형태인 “마을의제21운동”의 제안은 마을만들기를 단기적, 이벤트성 프로그램으로 인식할 수 있는 한계를 극복하고 장기적 비젼과 정책을 담보할 수 있게 한다는 점에서, 또 기존의 “지방의제21운동”을 커뮤니티 차원으로 확산하고 공고히 한다는 점에서 매우 바람직한 운동이라고 생각한다.
2. 주민자치센터의 가능성
마을의제21운동을 전개하고 확산시키기 위해서는 주민자치센터를 주목할 필요가 있다. 주민자치센터의 설치목적은 주민을 위한 문화, 복지, 편익시설과 프로그램 운영을 통해 주민의 삶의 질을 높이고 지역주민의 참여를 통해 주민자치의식과 공동체의식을 향상시키는 구심체 역할을 수행하는데 있다. 주민자치센터는 1999년 도시지역 시범실시를 시작으로 하여 단계적으로 확대되었는데 2004년 3월을 기준으로 할 때 전국적으로 1단계 도시지역 1,660개 동(98.5%), 2단계 농어촌지역 497개 읍면동(57%)에 설치되어 운영되고 있다. 또 주민자치위원회는 1단계지역 99.1%, 2단계 지역 71%가 구성되어 활동하고 있다.
주민자치센터는 그 설치목적에서 명시하고 있듯이 주민자치역량을 육성하고 지역공동체를 활성화시키는 역할이 중요하다. 때문에 시설을 설치하여 운영하는 것에 한정하지 않으며, 동사무소라는 공간을 넘어 지역사회를 활성화시킬 수 있는 다양한 프로그램을 지역실정에 맞게 운영하는 것이 중요시 되고 있다. 실제 운영사례들을 보아도 지역사회의 거의 모든 문제들, 즉 복지, 교육, 문화, 치안, 안전, 환경, 교통, 공공시설설치와 유지보수, 지역개발 등 주민들의 삶과 관련된 모든 영역이 주민자치센터와 연관을 맺고 진행될 수밖에 없고 또 실제 현실이 그러하다. 그 동안 자치센터운영과정에서 발굴된 좋은 사례들을 보면, 녹색가게 운영 등 녹색소비와 자원재활용운동, 내집앞 내가 쓸기 운동, 쓰레기무단투기지역 양심화분설치, 도시와 농촌 자치센터 간의 자매결연과 도농직거래 장터 개설, 지역생태보전운동, 지역문화 보전운동, 인라인스케이트순찰대 등 청소년범죄예방활동, 소방안전훈련, 찾아가는 거리음악회, 동네가수왕 선발대회, 동 경계 따라 시오리길 걷기대회, 유채꽃축제, 철쭉동산축제, 해변축제 등 지역주민들의 화합과 공동체성을 촉진하는 축제, 지역화폐 운영, 재래시장 활성화 운동, 텃밭가꾸기, 쌈지공원조성, 담장 없는 마을 만들기, 아름다운 마을가꾸기, 마을진입도로 확장사업 등 다양한 영역에서 프로그램이 진행되고 있다.
이러한 종류의 프로그램은 어느 특정 영역의 프로그램이라기 보다는 문화, 교육, 환경, 복지 등 다 영역에 걸쳐 관계된 프로그램으로 그 바탕을 이루는 것은 주민들의 자발적 참여와 자주적 결정과정을 거쳐 삶의 질을 풍요롭게 하고 지역공동체를 활성화시키기 위한 주민자치의 과정이고, 커뮤니티활성화의 모델이 되는 것들로 주민자치센터가 어느 한 분야의 전문적 기능을 수행하는 센터가 아니라 지역공동체의 구심체임을 보여주고 있는 예들이다.
또한 이러한 프로그램들은 마을만들기 프로그램과 밀접한 연관을 갖는다고 할 수 있는데, 마을만들기는 생활주변의 환경을 주민 스스로의 힘으로 개선하고 공용시설이나 장소를 삶의 질을 향상시키는데 필요한 공간으로 탈바꿈시키는 데로부터 출발한다. 하지만 마을만들기는 여기서 그치지 않고 과정에서의 의사소통과 관계 증진을 만들어 감으로써 공동체만들기, 사람만들기로 나아가는 데 의의가 있다. 그런 의미에서 향후 지향해야 할 자치센터의 프로그램은 마을만들기 방식이며 주민자치의 과정이라고 할 수 있다. 따라서 주민자치센터의 기능은 특정분야의 전문센터로서의 분화도 가능하겠지만 일반적으로는 종합적 성격의 지역공동체활성화 프로그램을 주민자치로 수행해나가는 말 그대로의 “주민자치센터=마을만들기센터”를 상정해도 좋다고 생각한다.
더욱이 주민자치센터 설치 과정이 주민자치위원회의 구성과 맞물려 진행되고 있다는 점을 본다면 해당 지역사회의 주민들이 자치훈련의 장으로써 자치센터의 의의를 더욱 살려나가야 하는 것은 물론, “마을의제21”운동의 주체로 주민자치위원회를 적극 상정해가는 것이 필요하다. “마을의제21”운동이 지속가능한 지역공동체의 발전을 위한 관련 주체들의 미래비젼의 공유이고 실천협약이라고 한다면, 해당 지역사회의 여러 구성부분을 대표해서 조직된 주민자치위원회가 중심이 되어 행정조직인 읍면동과의 협력 속에서 읍면동단위의 지역의제 또는 관내의 정주형태를 고려한 마을단위의 지역의제를 만들고 실천해 갈 수 있을 것이다. 특히나 지방정부 전체차원의 발전계획이나 “지방의제 21”과의 종합적인 연관성에 대한 고려나 행정과의 협력의 필요성 등을 볼 때 읍면동사무소단위를 매개로 하여 구성된 주민자치위원회의 현실적 유효성은 더욱 커진다고 할 수 있다.
다만 현재의 대체적인 실태를 놓고 볼 때 주민자치센터의 설치와 주민자치위원회의 조직이 행정개혁과 맞물려 위로부터의 추진방식으로 진행되면서 많은 한계를 안고 있고, 주민자치와 지역공동체활성화를 뒷받침할 수 있는 명확한 법적, 제도적 근거가 없으며 지방정부의 의지가 미약하고 행정지원체계가 갖추어지지 못하고 있는 점이 문제가 되면서, 또 한번의 관변단체의 재편이나 행정서비스의 확대차원으로 귀결될 위험에 노출되어 있는 것은 우려스러운 점이다. 하지만 현실조건에 근거하지 않고 바람직한 이상형만을 고집하게 되면 운동의 이념적 목표는 유지할지 모르지만 현실적 실현에는 접근할 수 없다. 3년간의 주민자치센터박람회를 통해서 확인되고 있듯이 실제 어려운 여건 속에서도 전국 각지에서 열성과 헌신으로 주민자치의 새로운 모델들을 만들어 오고 있는 현장의 주민자치위원들과 자원봉사자, 그리고 관계 공무원들로부터 우리는 희망을 발견하고 이를 확산시켜나가고 있다. 주민자치위원의 구성부분이 과거로부터 행정의 주변에 있던 이른바 지역유지들과 별반 달라진 것이 없다는 지적에 대해서도, 지역의 현실이 그러한데 거기서 출발하지 않고 새로운 대안이 어떻게 가능한 지에 대해 자문해보아야 한다. 일본의 “마찌쭈구리”도 많은 부분, “조나이까이”와 같은 전통적인 행정주변적 인보조직과 ‘상가번영회’와 같은 지역상공인들의 조직을 기반으로 전개되었다는 점을 상기해보아야 한다.
3. 자원봉사의 활성화와 평생학습운동의 전개
자원봉사의 활성화는 지역사회문제에 대한 주민들의 참여의 측면에서나 주민자치센터 운영, 마을만들기 운동의 현실적인 전개에서 가장 기초가 되면서도 중요한 운동이다. 자원봉사의 기본 특성은 자발성과 공익성 그리고 무보수성에 있으므로 주민자치와 공동체 활성화의 기반이 되는 활동이다. 자원봉사는 국가권력의 강제나 법적 규제에 의해서가 아니고, 시장경제의 이윤적 동기에 의해서도 아닌 시민 스스로의 자발적인 동기에 근거하여 시민공동체의 바람직한 발전을 위한 공익적 활동에 앞장서는 행위이다. 더욱이 최근에 강조되는 것은 자원봉사활동의 계획적이고 목적의식적이고 시민교육적인 측면이다. 따라서 자원봉사자는 수동적이고 보조적인 위치가 아니라 주동적이고 적극적인 역할을 요구받고 있는 것이며, 더 나아가 우리 시민사회의 보다 성숙한 선진문화형성의 선도적인 역할까지 의미부여되고 있는 것이다.
자원봉사 활성화의 관건은 그 기능성에 대한 강조가 아니라 주체성에 대한 강조에 있다. 다시 말해서 자원봉사가 공익적이고 도덕적으로 훌륭한 일이니 많은 사람들이 참여해야 한다고 호소하고 행정조직에서도 적극적으로 활용해야 한다고 강조해서 자원봉사가 활성화되는 것이 아니라, 자원봉사활동에 참여하려는 사람들과 관련기관이나 단체가 주체적으로 활동할 수 있도록 권한과 동기를 부여하고 여건을 만들고 지원해 주어야 한다는 말이다. 행정기관 등 자원봉사 수요처의 필요에 따라 자원봉사자를이 수동적으로 배치되는 방식이 아니라 자원봉사그룹들이 주체가 되어 수요처를 개발하고 활동계획을 수립하고 활동결과에 대해 피드백을 하는 방식이 골간이 되고 이를 위한 제반 행, 재정적 지원시스템이 뒤따라야 한다는 것이다. 즉 자원봉사를 자치와 연결하여 사고하는 것이 필요하다.
주민자치센터는 주민들의 자발적인 참여. 즉 자원봉사에 의해 운영되고 유지된다. 이와 관련해서 기초자치단체 단위의 자원봉사센터와 동 단위의 자치센터가 네트워크를 형성하고 전문적인 지원을 할 수 있는 시스템을 갖추는 문제를 시도해 볼 수 있다. 현재 전국의 거의 대부분의 시군구 단위에는 종합자원봉사센터가 설치되어있다. 시군구 직영으로 이 분야의 전문적 경험이 없는 일반행정직에 의해 운영되고 있는 곳이 많고 그 중 일부는 민간전문가를 채용하여 운영하고 있으며, 민간법인이나 단체에 위탁을 주는 경우도 늘어나고 있다. 그런데 실제의 자원봉사센터의 운영실태를 보면 실적위주의 경직된 행정의 요구에 맞추어야 하는 등 전문성을 키워나갈 수 있는 여건을 형성하지 못하고 일반 자원봉사활동기관과 중복되는 프로그램을 운영하고 있는 경우가 많다. 시군구의 자원봉사센터와 동단위의 주민자치센터가 어떤 관계를 맺고 효율적인 역할분담을 하고 있는지에 대해서는 체계적으로 조사된 바가 없지만, 많은 경우 일상적인 관련성이 부족한 채 행정의 필요에 따라 그 때 그 때 관계가 형성되는 것으로 추측되어진다. 그나마 자원봉사센터의 관리부서가 행정자치라인이 아닌 복지부서 등일 경우 자치센터와의 원할한 업무협조 등은 더욱 요원한 실정이다.
시군구단위 종합자원봉사센터는 직접적인 현장자원봉사실행프로그램의 진행보다는 자원봉사자의 모집, 교육, 배치 등 환경조성과 지원, 조정기능에 중점을 맞추어야 한다. 또 여성, 청소년 등 분야별 자원봉사기관과 주민자치센터와 같은 지역기반의 센터 및 각 종 민간기관, 단체, 모임 등의 직접적인 자원봉사활동을 지원하고 연계 맺는 것이 바람직한 방향이다. 이런 관점에서 본다면 시군구단위의 종합자원봉사센터는 각 지역 주민자치센터의 자원봉사활동을 연결하고 활성화시키는 일종의 허브역할을 수행하도록 하여야 한다. 이를 위해서는 각 자치센터와의 네트워크 구축과 정보의 공유, 자원봉사관리자 교육과 양성, 프로그램 개발 및 컨설팅 등 현장의 요구에 적절히 부응할 수 있는 전문성을 갖추어 나가야 한다.
또 주민자치를 활성화하는 데 있어 빼놓을 수 없는 것이 시민교육분야이다. 주민자치역량 육성과 지역공동체의식의 함양을 위해서는 지역주민들이 민주공동체의식으로 학습되는 것이 필수이다. 주민자치의 실현정도를 가늠하는 것은 곧 그 주체인 지역주민들과 주민리더들의 민주시민으로서의 자질과 공동체시민의식의 체현정도에 비례하는 것인 만큼 다른 어떤 분야보다도 시민교육에 강조점을 두는 것이 필요하다. 그런 측면에서 주민자치센터는 일반시민들의 평생학습의 거점 내지 단위시설로 활용되어야 한다. 그동안 주민자치센터 운영과정에서 발굴된 우수 프로그램들을 보면 방과후 교실이나 어린이도서관 운영 등을 통해 지역주민들 특히 여성들의 참여를 높이고 가족단위 체험학습프로그램으로 발전한 경우를 많이 찾아볼 수 있다. 또 환경교육 프로그램이나 “다같이 돌자 동네한바퀴” 등 지역사회 알기 교육 프로그램, 농촌지역 여성고령자를 대상으로 한 문해교육, 부모역할훈련, 주민자치위원 리더십 교육 프로그램 등 현장성 있고 역동적인 학습프로그램이 많이 발견되고 있어 바람직한 사례로 평가받고 있다.
그런데 현재 정부가 추진하고 있는 평생교육정책의 실태를 보면 취미교양이나 직업훈련 등에 한정되는 경우가 많고 대부분의 주민자치센터에서 개설된 관련 교육 프로그램도 대동소이한 경우가 많으므로, 시급한 것은 평생교육시스템의 구축이나 역할분담의 측면보다는 올바른 시민교육의 내용과 프로그램 개발의 측면이라고 할 수 있다. 그런 면에서 보자면 지역평생교육정보센터 등 지원기관들의 미래지향적인 소프트웨어 개발과 주민들과 잘 호흡할 수 있는 현장실무인력의 양성이 필요하고 이를 통해 자연스럽게 상호 관계가 형성되고 발전되어야 할 것이다.
행정지원체계에 있어서도 지금과 같이 지방자치와 교육자치가 분리되어 있는 구조 하에서는 효율적인 지원체계가 구축되는데 여러 가지 장애가 발생하므로, 빠른 시일 내에 지방자치제도에 있서 행정과 교육부분이 통합되어 종합적인 정책과 효과적인 지원이 이루어 져야 할 것이다. 가까운 일본의 경우를 봐도 우리의 주민자치센터와 유사한 공민관이 각 지역마다 평생교육기관으로서 자리잡고 있으며 지방정부의 교육관련 전문공무원들이 파견되어 공민관의 운영을 지원하고 마을 주민들로 구성된 운영위원회와 각 종 학습동아리 모임들이 활발히 활동하고 있는 사례를 쉽게 발견할 수 있다. 우리의 주민자치센터가 일본과는 환경과 설립목적에서 차이를 갖고 있어 일률적으로 말할 수는 없겠지만 주민자치기능의 강화라는 우리의 장점을 잘 살려나가면서도 지역에 따라서는 평생교육센터로서의 역할을 특성화하는 등 창조적 모색을 할 필요가 있다.
4. 지역혁신을 위한 민관 파트너십
이제 우리나라의 자치행정은 지역사회 운영에서 민간의 역할을 높이고 지역사회의 자원들을 적극 활용하며 나아가 바람직한 파트너십을 구축함으로써 민간과 행정 간의 공동생산의 영역들을 확장시키는 방향으로 발전되어야 한다. 지역사회를 움직여가는 데에는 지역주민, 자원봉사자, 주민자생조직, 풀뿌리시민단체(CBO), 각 종 전문적 센터와 기관 등 많은 주체들이 있다. 이들 간에 지역사회 발전을 위한 공동의 책임의식을 갖고 교류, 협력할 수 있도록 상호 네트워크를 형성해야 한다. 지역사회에서 네트워크를 형성한다는 것은 지역의 다양한 자원들을 파악하여, 각 자원들이 유기적인 관계를 맺도록 함으로써 지역사회에서 보다 효율적인 활동들을 할 수 있도록 하기 위함이다. 네트워크는 일방적인 관계가 아니라 상호 같은 목적으로 평등한 관계를 통해 이루어지는 것이다. 행정은 지역시민사회를 동등한 파트너로 인식하고 시민들의 참여와 민간기관들의 자율적이고 창의적인 활동을 촉진하기 위한 제반 행, 재정적 환경을 조성해야 한다.
지역분권화가 본격적으로 논의되고 있는 지금 진정한 지방자치를 이루기 위한 기본 조건은 주민자치의 활성화에 있다. 지역문제의 해결에 주민을 참여시킨다는 것은 지역주민을 문제해결의 주인으로 만든다는 것을 의미한다. 주인이 되기 위해서는 자기권리를 적극적으로 찾고 주장하는 것뿐만 아니라 공공의 문제에 대해 방관자적 자세에서 벗어나 책임의식을 갖고 참여하는 것이어야 한다.
참여의 시작은 자신의 삶터에서부터이다. 생활주변의 여러 문제들은 함께 사는 이웃들과 연관성을 갖고 발생한다. 그리고 그들과의 이해와 갈등 조정부터 시작하여 새로운 조건과 질서를 만들어 내는 과정으로 나아가는 것이다. 지역사회의 공동의 문제에 관심을 갖고 함께 해결하고 개선하며 새롭게 만들어 가는 과정을 통해 단절된 이웃과의 관계를 회복하고 의사소통의 경로와 시스템을 형성해가는 것이다. 그것은 공동체를 이뤄가는 과정이다. 또 이러한 과정은 새로운 사람을 만드는 과정이기도 하다. 사람들은 풀뿌리지역사회의 이러저러한 문제들을 인식하고 참여하여 그를 해결해가는 과정에서 자기존중만이 아니라 타인존중을 배우게 되고 공동체의 시민으로서의 책임감을 체득하게 되며 자기통제의 기술과 자치의 원리들을 배우게 된다. 자기문제에만 집착하던 개인들이 공동의 문제에 관심을 갖고 이웃과 더불어 공동의 문제를 해결하는 과정을 학습하고 체험함으로써 진정한 공동체의 구성원으로, 민주시민으로 새롭게 태어나는 과정이기도 한 것이다.
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